Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 02/12/2004
Partes: Pradera del Sol v. Municipalidad de General Pueyrredón
Publicado: SJA 1/6/2005. JA 2005-II-27.
ACTO ADMINISTRATIVO - Caracteres - Estabilidad - Crédito reconocido en un decreto municipal
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.-
Considerando: I. A fs. 206/224 la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires -por mayoría- rechazó la demanda contencioso administrativa articulada por Pradera del Sol S.A. contra la Municipalidad de General Pueyrredón, a fin de obtener la nulidad del decreto municipal 394/1996 -por el cual se declararon nulos el convenio del 19/5/1995 y el decreto 1577/1995 , que reconocían un crédito a favor de la actora, originado en tarifas por conservación, cuidado y mantenimiento de 1500 parcelas en el Cementerio Parque "Los Robles"-, así como del decreto 956/1996 , mediante el cual se rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra aquel acto.
Al así decidir, entendieron los integrantes de ese tribunal -por mayoría- que el pago convenido a favor de la actora y ratificado después por el decreto 1577/1995 carecía de causa. En primer lugar, porque el uso de las parcelas por parte de la Municipalidad de General Pueyrredón había quedado supeditado, en virtud del art. 3 de la disposición de fs. 237 del expediente administrativo y del convenio del 19/5/1995, a la suscripción de un acuerdo previo que no llegó a concretarse y, en segundo lugar, porque no se acreditó que el municipio hubiera entrado en posesión de las parcelas, ni que tuviera su efectivo uso y goce, motivo por el cual, con invocación, exclusivamente, de normas de derecho común, concluyeron que aquél no debía contribuir a los gastos de mantenimiento, cuidado y conservación.
II. Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 229/237, que fue concedido a fs. 245.
Alega que la decisión de la mayoría del tribunal es arbitraria y vulnera su derecho de propiedad y la garantía constitucional de la defensa en juicio, toda vez que hubo un palmario apartamiento de lo establecido en los arts. 5 Código Contencioso Administrativo provincial (1) y 114 y 117 Ley de Procedimientos Administrativos local, que consagran la intangibilidad de los derechos adquiridos, al igual que de lo previsto en los arts. 1197 y 2952 CCiv.
Sostiene que se ignoraron las cláusulas del convenio del 19/5/1995 -ratificado por un acto administrativo- en cuanto había consolidado la deuda que mantiene el municipio en concepto de gastos de mantenimiento, cuidado y conservación de las parcelas, al igual que se prescindió de tomar en cuenta que aquél había comenzado a ejecutarse.
Manifiesta que, en virtud de la escritura constitutiva del derecho de uso, el municipio se comprometió a cumplir con el reglamento interno del cementerio desde su habilitación. Por ello aduce, con fundamento en lo sostenido en uno de los votos disidentes del fallo recurrido, que el derecho de uso puede ser reglamentado por las partes y que las disposiciones que contiene el corpus de derecho común son supletorias de la voluntad de aquéllas.
Asimismo, afirma que se prescindió de prueba decisiva agregada al sub lite, ya que, al sostener que el derecho real de uso no llegó a consolidarse a favor de la comuna, omitió considerar la ordenanza 5440/1997, por la cual la demandada renunció a tal derecho real y autorizó al Departamento Ejecutivo a materializar dicha renuncia mediante la escritura respectiva y que en ésta el intendente manifestó que se había constituido el aludido derecho a título gratuito a favor de la Municipalidad de General Pueyrredón.
III. Si bien, en principio, según reiterada doctrina de la Corte, el examen de cuestiones de hecho, prueba, derecho común y público local constituye materia propia de los jueces de la causa y ajena al recurso extraordinario previsto en el art. 14 ley 48 (2), ello no constituye óbice para habilitar tal instancia cuando el tribunal a quo prescinde de dar un tratamiento adecuado a la controversia de acuerdo con las constancias del expediente y a las normas aplicables (doct. de Fallos 310:927, 2114 ; 311:1171 [3], entre otros) y cuando formula consideraciones fragmentarias de los elementos conducentes para la decisión del litigio, lo cual impide una visión de conjunto sobre la prueba reunida y frustra el derecho a obtener una sentencia que sea derivación razonada del derecho vigente (Fallos 311:608 [4], 621 [5] y 880 , entre otros).
A la luz de tales principios, estimo que la valoración del tribunal a quo de las pruebas aportadas a la causa, y, en especial, del análisis parcial de las cláusulas del convenio suscripto el 16/5/1995 -con prescindencia del objeto principal de la voluntad allí libremente exteriorizada, por la cual el municipio reconoció la deuda que mantiene con la actora- constituye una afirmación dogmática y subjetiva que se sustenta únicamente en la interpretación personal de los sentenciantes, motivo por el cual la decisión deviene, en este aspecto, arbitraria (Fallos 236:27; 241:405 [6], entre muchos otros).
Si bien lo concerniente a la exégesis de la voluntad contractual es materia de derecho común, ajena al recurso extraordinario, ello reconoce excepción cuando, como ocurre en el sub lite, los jueces asignan a las cláusulas del contrato un alcance reñido con la literalidad de sus términos y la clara intención de las partes y omiten ponderar argumentos conducentes para la correcta solución del pleito (Fallos 312:1458 [7]).
En efecto, al pronunciarse sobre la validez de su revocación por la sola voluntad del municipio el sentenciante ha desconocido la jurisprudencia del tribunal en torno a que el contrato administrativo es también ley para las partes, la modificación unilateral de lo convenido llevada a cabo por la Administración con independencia de la voluntad del contratista no puede justificarse a la luz de lo expresamente dispuesto en el art. 1197 CCiv. (Fallos 312:84 y 313:376 [8], consid. 11 del voto del Dr. Carlos S. Fayt). Ello no es otra cosa que la aplicación del principio de la legalidad administrativa -derivación de los postulados del estado de derecho-, que importa la vinculación y sujeción de la Administración Pública al bloque de legalidad, que se integra no sólo con las normas de rango jerárquico superior -a partir de la Constitución, art. 31 - y reglamentos que emite, sino también con los actos unilaterales y bilaterales que, ceñidos a las normas mencionadas, dicta o asume (conf. sentencia in re C.401, L.XXIV, "Credimax S.A.C.I.F.I.A. v. Ferrocarriles Argentinos s/nulidad de resolución" , del 20/10/1994, consid. 11 del voto en disidencia del Dr. Guillermo A. López).
En ese orden de ideas, también considero que el pronunciamiento debe ser descalificado con fundamento en la doctrina de la arbitrariedad, toda vez que el tribunal a quo, en claro apartamiento de las normas que rigen el caso, omitió aplicar las disposiciones de derecho administrativo invocadas por la actora, con grave menoscabo del derecho de defensa en juicio (doct. de Fallos 323:3924).
Así lo creo, pues el razonamiento adecuado para la solución de la causa exigía -de manera ineludible- recurrir a las normas del Código Contencioso Administrativo provincial y a la Ley de Procedimientos Administrativos municipal (ordenanza general 267/80), en particular al art. 5 CPCA., en cuanto establece que "...las autoridades administrativas no podrán revocar sus propias resoluciones, en asuntos que den lugar a la acción contencioso administrativa, una vez que la resolución hubiese sido notificada a los particulares interesados. Si se dictase una resolución administrativa revocando otra consentida por el particular interesado, éste podrá promover el juicio contencioso administrativo, al solo efecto de que se restablezca el imperio de la resolución anulada". Esta disposición, que, a mi entender, se complementa -y no se contradice- con los arts. 113, 114 y 117 ordenanza general 267/1980, reafirma el principio de estabilidad de los actos administrativos.
Desde esta perspectiva, el a quo, si bien encuadró el caso como un supuesto de revocación de tales actos, al sostener la legalidad de la actividad de la demandada únicamente en normas de derecho común, se apartó de aquel principio y prescindió de considerar el mecanismo legal previsto en el ordenamiento administrativo vigente que protege a los particulares contra el ejercicio de aquella facultad.
Al respecto, cabe recordar el precedente de V.E. sentado en "Carman de Cantón" en torno a "Que no existe ningún precepto de ley que declare inestables, revisibles, revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente criterio de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo" (Fallos 175:368); doctrina consolidada en Fallos 310:1045 al sostener que el principio de intangibilidad de los derechos subjetivos adquiridos por los particulares, que hace imposible su desconocimiento unilateral en sede administrativa, es de decisiva importancia, porque responde al respeto de la propiedad y de la seguridad jurídica.
IV. Opino, por tanto, que al guardar las garantías constitucionales invocadas relación directa e inmediata con lo resuelto, cabe hacer lugar al recurso extraordinario interpuesto, dejar sin efecto la sentencia de fs. 206/224 y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que dicte una nueva conforme a derecho.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, diciembre 2 de 2004.- Considerando: 1) Que esta Corte comparte y hace suyo lo expuesto en los aps. I, II y III párr. 1º del dictamen del procurador general de la Nación, a los que corresponde remitir en razón de brevedad.
2) Que en estos autos se constituye el supuesto de excepción al que alude el ap. III párr. 1º de aquel dictamen, pues el pronunciamiento del a quo prescindió de la voluntad expresada por las partes en el acuerdo suscripto el 19/5/1995 y, además, omitió considerar las disposiciones de derecho local referentes a la estabilidad de los actos administrativos que fueron invocados por la actora y rigen el caso (arts. 5 Código Contencioso Administrativo provincial y 114 y 117 Ley de Procedimientos Administrativos local).
3) Que, en efecto, el argumento central expuesto en el voto de la mayoría del tribunal para avalar la revocación dispuesta por la Administración fue el hecho de que la Municipalidad de General Pueyrredón nunca entró en posesión de las parcelas ni tuvo el efectivo uso y goce de ellas, razón por la cual se consideró en aquel voto, con sustento en normas del Código Civil relativas al derecho de uso (en especial, los arts. 2948, 2957, 2966 y 2967 CCiv.), que no podían ser reclamados a la demandada los gastos de mantenimiento, cuidado y conservación de las "unidades enterratorias", puesto que aquellos gastos únicamente se generan como consecuencia natural de la efectiva posesión de la cosa. En este razonamiento, exclusivamente, apoyó el a quo su afirmación en el sentido de que si la comuna nunca ejerció efectivamente el derecho real de uso sobre las parcelas, carecía de causa el acuerdo suscripto el 19/5/1995 con la firma Pradera del Sol S.A. (por el cual la Municipalidad de General Pueyrredón había reconocido su deuda en concepto de los gastos antes mencionados y en el que se había instrumentado el modo en que se efectuarían los pagos) y, en consecuencia, resultaba procedente anular aquel convenio, como asimismo el decreto 1577/1995 del intendente municipal que lo había ratificado (ver fs. 216 vta.).
Por lo tanto, toda vez que la decisión impugnada importó convalidar las facultades de revocación de la Administración municipal, en ella debió ponderarse si tales facultades podían ser ejercidas en el caso sin vulnerar lo previsto en esta materia por el art. 5 Código Contencioso Administrativo provincial y por los arts. 114, 117 -y concs.- Ley de Procedimientos Administrativo local, máxime si se repara en el hecho de que antes de concluir el acuerdo celebrado el 19/5/1995 (y ratificado por el decreto 1577/1995 ) la Administración dio intervención a sus dependencias técnicas, las que, reiteradamente, aconsejaron aceptar la deuda que reclamaba la actora y suscribir el convenio que posteriormente se pretendió desconocer mediante el dictado del decreto 394/1996 (ver fs. 71/73; 78 y 83 del expediente administrativo). Dicho análisis era ineludible pues, según conocida jurisprudencia del tribunal, por una parte, los contratos administrativos constituyen una ley para las partes (Fallos 313:376, consid. 11 del voto del juez Fayt; Fallos 315:1760); en ellos el principio es siempre el cumplimiento de lo pactado (pacta sunt servanda), y la modificación unilateral llevada a cabo por la Administración con independencia de la voluntad del contratista no puede ser justificada a la luz de lo expresamente dispuesto en el art. 1197 CCiv. (Fallos 312:84). Por otra parte, la deficiencia antes apuntada implicó por parte del a quo desconocer lo sostenido por esta Corte en el sentido de que la potestad que tienen los órganos administrativos para enmendar sus actos anteriores encuentra justificación en la necesidad de restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por aquellos actos administrativos irregulares, esto es, los que carecen de las condiciones esenciales de validez por hallarse afectados de vicios graves y ostensibles en su forma, competencia o contenido (Fallos 314:322 [9], consid. 7 y sus citas; Fallos 316:3157 [10], consid. 8 y sus citas; Fallos 319:1899 [11], consid. 3). En efecto, desde Fallos 175:368 esta Corte estableció como criterio general "...que los actos administrativos firmes que provienen de autoridad competente, llenan todos los requisitos de forma y se han expedido sin grave error de derecho, en uso regular de facultades regladas, no pueden ser anulados por la autoridad que los dictó..." y que "...esa estabilidad cede cuando la decisión adolece de vicios formales o sustanciales, o ha sido dictada sobre la base de presupuestos fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o fehacientemente comprobados (Fallos 265:349; 277:205; 303:1684)" (ver Fallos 311:160).
4) Que lo expuesto es suficiente para descalificar la decisión apelada con arreglo a la doctrina de la arbitrariedad de sentencias (Fallos 323:3924), sin que quepa abrir juicio acerca de la peculiar interpretación y aplicación al caso que efectuó el a quo respecto de las normas de derecho común que regularían el "derecho real de uso" constituido en favor de la Municipalidad de General Pueyrredón.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el procurador general de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expresado en el presente. Notifíquese y, oportunamente, remítase.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- Eugenio R. Zaffaroni.- Elena I. Highton de Nolasco.
Al así decidir, entendieron los integrantes de ese tribunal -por mayoría- que el pago convenido a favor de la actora y ratificado después por el decreto 1577/1995 carecía de causa. En primer lugar, porque el uso de las parcelas por parte de la Municipalidad de General Pueyrredón había quedado supeditado, en virtud del art. 3 de la disposición de fs. 237 del expediente administrativo y del convenio del 19/5/1995, a la suscripción de un acuerdo previo que no llegó a concretarse y, en segundo lugar, porque no se acreditó que el municipio hubiera entrado en posesión de las parcelas, ni que tuviera su efectivo uso y goce, motivo por el cual, con invocación, exclusivamente, de normas de derecho común, concluyeron que aquél no debía contribuir a los gastos de mantenimiento, cuidado y conservación.
II. Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 229/237, que fue concedido a fs. 245.
Alega que la decisión de la mayoría del tribunal es arbitraria y vulnera su derecho de propiedad y la garantía constitucional de la defensa en juicio, toda vez que hubo un palmario apartamiento de lo establecido en los arts. 5 Código Contencioso Administrativo provincial (1) y 114 y 117 Ley de Procedimientos Administrativos local, que consagran la intangibilidad de los derechos adquiridos, al igual que de lo previsto en los arts. 1197 y 2952 CCiv.
Sostiene que se ignoraron las cláusulas del convenio del 19/5/1995 -ratificado por un acto administrativo- en cuanto había consolidado la deuda que mantiene el municipio en concepto de gastos de mantenimiento, cuidado y conservación de las parcelas, al igual que se prescindió de tomar en cuenta que aquél había comenzado a ejecutarse.
Manifiesta que, en virtud de la escritura constitutiva del derecho de uso, el municipio se comprometió a cumplir con el reglamento interno del cementerio desde su habilitación. Por ello aduce, con fundamento en lo sostenido en uno de los votos disidentes del fallo recurrido, que el derecho de uso puede ser reglamentado por las partes y que las disposiciones que contiene el corpus de derecho común son supletorias de la voluntad de aquéllas.
Asimismo, afirma que se prescindió de prueba decisiva agregada al sub lite, ya que, al sostener que el derecho real de uso no llegó a consolidarse a favor de la comuna, omitió considerar la ordenanza 5440/1997, por la cual la demandada renunció a tal derecho real y autorizó al Departamento Ejecutivo a materializar dicha renuncia mediante la escritura respectiva y que en ésta el intendente manifestó que se había constituido el aludido derecho a título gratuito a favor de la Municipalidad de General Pueyrredón.
III. Si bien, en principio, según reiterada doctrina de la Corte, el examen de cuestiones de hecho, prueba, derecho común y público local constituye materia propia de los jueces de la causa y ajena al recurso extraordinario previsto en el art. 14 ley 48 (2), ello no constituye óbice para habilitar tal instancia cuando el tribunal a quo prescinde de dar un tratamiento adecuado a la controversia de acuerdo con las constancias del expediente y a las normas aplicables (doct. de Fallos 310:927, 2114 ; 311:1171 [3], entre otros) y cuando formula consideraciones fragmentarias de los elementos conducentes para la decisión del litigio, lo cual impide una visión de conjunto sobre la prueba reunida y frustra el derecho a obtener una sentencia que sea derivación razonada del derecho vigente (Fallos 311:608 [4], 621 [5] y 880 , entre otros).
A la luz de tales principios, estimo que la valoración del tribunal a quo de las pruebas aportadas a la causa, y, en especial, del análisis parcial de las cláusulas del convenio suscripto el 16/5/1995 -con prescindencia del objeto principal de la voluntad allí libremente exteriorizada, por la cual el municipio reconoció la deuda que mantiene con la actora- constituye una afirmación dogmática y subjetiva que se sustenta únicamente en la interpretación personal de los sentenciantes, motivo por el cual la decisión deviene, en este aspecto, arbitraria (Fallos 236:27; 241:405 [6], entre muchos otros).
Si bien lo concerniente a la exégesis de la voluntad contractual es materia de derecho común, ajena al recurso extraordinario, ello reconoce excepción cuando, como ocurre en el sub lite, los jueces asignan a las cláusulas del contrato un alcance reñido con la literalidad de sus términos y la clara intención de las partes y omiten ponderar argumentos conducentes para la correcta solución del pleito (Fallos 312:1458 [7]).
En efecto, al pronunciarse sobre la validez de su revocación por la sola voluntad del municipio el sentenciante ha desconocido la jurisprudencia del tribunal en torno a que el contrato administrativo es también ley para las partes, la modificación unilateral de lo convenido llevada a cabo por la Administración con independencia de la voluntad del contratista no puede justificarse a la luz de lo expresamente dispuesto en el art. 1197 CCiv. (Fallos 312:84 y 313:376 [8], consid. 11 del voto del Dr. Carlos S. Fayt). Ello no es otra cosa que la aplicación del principio de la legalidad administrativa -derivación de los postulados del estado de derecho-, que importa la vinculación y sujeción de la Administración Pública al bloque de legalidad, que se integra no sólo con las normas de rango jerárquico superior -a partir de la Constitución, art. 31 - y reglamentos que emite, sino también con los actos unilaterales y bilaterales que, ceñidos a las normas mencionadas, dicta o asume (conf. sentencia in re C.401, L.XXIV, "Credimax S.A.C.I.F.I.A. v. Ferrocarriles Argentinos s/nulidad de resolución" , del 20/10/1994, consid. 11 del voto en disidencia del Dr. Guillermo A. López).
En ese orden de ideas, también considero que el pronunciamiento debe ser descalificado con fundamento en la doctrina de la arbitrariedad, toda vez que el tribunal a quo, en claro apartamiento de las normas que rigen el caso, omitió aplicar las disposiciones de derecho administrativo invocadas por la actora, con grave menoscabo del derecho de defensa en juicio (doct. de Fallos 323:3924).
Así lo creo, pues el razonamiento adecuado para la solución de la causa exigía -de manera ineludible- recurrir a las normas del Código Contencioso Administrativo provincial y a la Ley de Procedimientos Administrativos municipal (ordenanza general 267/80), en particular al art. 5 CPCA., en cuanto establece que "...las autoridades administrativas no podrán revocar sus propias resoluciones, en asuntos que den lugar a la acción contencioso administrativa, una vez que la resolución hubiese sido notificada a los particulares interesados. Si se dictase una resolución administrativa revocando otra consentida por el particular interesado, éste podrá promover el juicio contencioso administrativo, al solo efecto de que se restablezca el imperio de la resolución anulada". Esta disposición, que, a mi entender, se complementa -y no se contradice- con los arts. 113, 114 y 117 ordenanza general 267/1980, reafirma el principio de estabilidad de los actos administrativos.
Desde esta perspectiva, el a quo, si bien encuadró el caso como un supuesto de revocación de tales actos, al sostener la legalidad de la actividad de la demandada únicamente en normas de derecho común, se apartó de aquel principio y prescindió de considerar el mecanismo legal previsto en el ordenamiento administrativo vigente que protege a los particulares contra el ejercicio de aquella facultad.
Al respecto, cabe recordar el precedente de V.E. sentado en "Carman de Cantón" en torno a "Que no existe ningún precepto de ley que declare inestables, revisibles, revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente criterio de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo" (Fallos 175:368); doctrina consolidada en Fallos 310:1045 al sostener que el principio de intangibilidad de los derechos subjetivos adquiridos por los particulares, que hace imposible su desconocimiento unilateral en sede administrativa, es de decisiva importancia, porque responde al respeto de la propiedad y de la seguridad jurídica.
IV. Opino, por tanto, que al guardar las garantías constitucionales invocadas relación directa e inmediata con lo resuelto, cabe hacer lugar al recurso extraordinario interpuesto, dejar sin efecto la sentencia de fs. 206/224 y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que dicte una nueva conforme a derecho.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, diciembre 2 de 2004.- Considerando: 1) Que esta Corte comparte y hace suyo lo expuesto en los aps. I, II y III párr. 1º del dictamen del procurador general de la Nación, a los que corresponde remitir en razón de brevedad.
2) Que en estos autos se constituye el supuesto de excepción al que alude el ap. III párr. 1º de aquel dictamen, pues el pronunciamiento del a quo prescindió de la voluntad expresada por las partes en el acuerdo suscripto el 19/5/1995 y, además, omitió considerar las disposiciones de derecho local referentes a la estabilidad de los actos administrativos que fueron invocados por la actora y rigen el caso (arts. 5 Código Contencioso Administrativo provincial y 114 y 117 Ley de Procedimientos Administrativos local).
3) Que, en efecto, el argumento central expuesto en el voto de la mayoría del tribunal para avalar la revocación dispuesta por la Administración fue el hecho de que la Municipalidad de General Pueyrredón nunca entró en posesión de las parcelas ni tuvo el efectivo uso y goce de ellas, razón por la cual se consideró en aquel voto, con sustento en normas del Código Civil relativas al derecho de uso (en especial, los arts. 2948, 2957, 2966 y 2967 CCiv.), que no podían ser reclamados a la demandada los gastos de mantenimiento, cuidado y conservación de las "unidades enterratorias", puesto que aquellos gastos únicamente se generan como consecuencia natural de la efectiva posesión de la cosa. En este razonamiento, exclusivamente, apoyó el a quo su afirmación en el sentido de que si la comuna nunca ejerció efectivamente el derecho real de uso sobre las parcelas, carecía de causa el acuerdo suscripto el 19/5/1995 con la firma Pradera del Sol S.A. (por el cual la Municipalidad de General Pueyrredón había reconocido su deuda en concepto de los gastos antes mencionados y en el que se había instrumentado el modo en que se efectuarían los pagos) y, en consecuencia, resultaba procedente anular aquel convenio, como asimismo el decreto 1577/1995 del intendente municipal que lo había ratificado (ver fs. 216 vta.).
Por lo tanto, toda vez que la decisión impugnada importó convalidar las facultades de revocación de la Administración municipal, en ella debió ponderarse si tales facultades podían ser ejercidas en el caso sin vulnerar lo previsto en esta materia por el art. 5 Código Contencioso Administrativo provincial y por los arts. 114, 117 -y concs.- Ley de Procedimientos Administrativo local, máxime si se repara en el hecho de que antes de concluir el acuerdo celebrado el 19/5/1995 (y ratificado por el decreto 1577/1995 ) la Administración dio intervención a sus dependencias técnicas, las que, reiteradamente, aconsejaron aceptar la deuda que reclamaba la actora y suscribir el convenio que posteriormente se pretendió desconocer mediante el dictado del decreto 394/1996 (ver fs. 71/73; 78 y 83 del expediente administrativo). Dicho análisis era ineludible pues, según conocida jurisprudencia del tribunal, por una parte, los contratos administrativos constituyen una ley para las partes (Fallos 313:376, consid. 11 del voto del juez Fayt; Fallos 315:1760); en ellos el principio es siempre el cumplimiento de lo pactado (pacta sunt servanda), y la modificación unilateral llevada a cabo por la Administración con independencia de la voluntad del contratista no puede ser justificada a la luz de lo expresamente dispuesto en el art. 1197 CCiv. (Fallos 312:84). Por otra parte, la deficiencia antes apuntada implicó por parte del a quo desconocer lo sostenido por esta Corte en el sentido de que la potestad que tienen los órganos administrativos para enmendar sus actos anteriores encuentra justificación en la necesidad de restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por aquellos actos administrativos irregulares, esto es, los que carecen de las condiciones esenciales de validez por hallarse afectados de vicios graves y ostensibles en su forma, competencia o contenido (Fallos 314:322 [9], consid. 7 y sus citas; Fallos 316:3157 [10], consid. 8 y sus citas; Fallos 319:1899 [11], consid. 3). En efecto, desde Fallos 175:368 esta Corte estableció como criterio general "...que los actos administrativos firmes que provienen de autoridad competente, llenan todos los requisitos de forma y se han expedido sin grave error de derecho, en uso regular de facultades regladas, no pueden ser anulados por la autoridad que los dictó..." y que "...esa estabilidad cede cuando la decisión adolece de vicios formales o sustanciales, o ha sido dictada sobre la base de presupuestos fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o fehacientemente comprobados (Fallos 265:349; 277:205; 303:1684)" (ver Fallos 311:160).
4) Que lo expuesto es suficiente para descalificar la decisión apelada con arreglo a la doctrina de la arbitrariedad de sentencias (Fallos 323:3924), sin que quepa abrir juicio acerca de la peculiar interpretación y aplicación al caso que efectuó el a quo respecto de las normas de derecho común que regularían el "derecho real de uso" constituido en favor de la Municipalidad de General Pueyrredón.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el procurador general de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expresado en el presente. Notifíquese y, oportunamente, remítase.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- Eugenio R. Zaffaroni.- Elena I. Highton de Nolasco.
